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《廣東省人民政府關于印發廣東省全面開展工程建設項目審批制度改革實施方案的通知》政策解讀
2019-05-31  21:40    來源:本網

  為貫徹落實《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發〔2019〕11號)改革部署,5月24日省人民政府印發了《廣東省全面開展工程建設項目審批制度改革實施方案》(粵府〔2019〕49號,以下稱《實施方案》)。現將有關政策解讀如下:

  一、改革的背景和目的

  2017年10月,世界銀行組織對全球190個經濟體的營商環境評價并公布了《2018全球營商環境報告》,我國綜合排名列第78位,其中“辦理施工許可”指標排名列在第172位。為改善投資和市場環境,加快對外開放步伐,降低市場運行成本,營造穩定公平透明、可預期的營商環境,2018年5月國務院決定在北京、上海、廣州、深圳等15個城市和浙江省開展工程建設項目審批制度改革試點,在各試點地區和各有關部門的共同努力下,試點地區實現了審批時間壓減一半以上、由平均200多個工作日壓減至120個工作日的目標,形成一批可復制可推廣的經驗,為在全國開展工程建設項目審批制度改革奠定了堅實基礎。2019年3月13日,國務院辦公廳印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發〔2019〕11號),部署全面開展工程建設項目審批制度改革工作。為落實國辦發〔2019〕11號文,省政府制訂了本《實施方案》。

  工程建設項目審批制度改革是黨中央、國務院在新形勢下作出的重大決策,是國家推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的重要內容,是實現政府治理體系和治理能力現代化的重要手段,對激發市場主體活力、提高投資效益、實現高質量發展具有重要意義。習近平總書記多次強調,要清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法,激發各類市場主體活力,實施高水平的貿易和投資自由化便利化政策,營造穩定公平透明、可預期的營商環境。國務院常務會議多次研究部署工程建設項目審批制度改革工作,李克強總理在去年政府工作報告中明確提出工程建設項目審批時間再壓減一半的目標要求,在今年政府工作報告中又明確提出“在全國推開工程建設項目審批制度改革,使全流程審批時間大幅縮短”。韓正副總理多次作出批示并召開會議,部署工程建設項目審批制度改革工作。

  省委、省政府將工程建設項目審批制度改革作為我省深化營商環境綜合改革的重要內容,馬興瑞省長等省政府主要領導多次作出批示指示并組織專題研究,要求加快推進改革,把工程建設項目審批制度改革工作作為推進粵港澳大灣區建設的重要抓手,切實有效提升全省營商環境。近年來,我省全方位深入推進“放管服”和優化營商環境改革,在方便企業和群眾辦事創業,降低制度性交易成本,加快轉變政府職能和工作作風等方面取得了明顯成效。全省各地尤其是廣州、深圳等試點地區在工程建設審批制度改革方面進行了探索,取得了積極成效,為全省改革工作提供了有益經驗。但也要看到,當前工程建設項目審批還存在手續多、辦事難、耗時長等問題,迫切需要加快推進工程建設項目審批的全流程、全覆蓋改革,切實壓縮審批時限,提高審批效率,構建科學、便捷、高效的審批和管理體系,為企業和群眾提供更加優質便利的服務,助推全省營商環境的優化,助力粵港澳大灣區建設,為我省實現“四個走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”作出積極貢獻。

  二、改革的內容

  《實施方案》明確我省改革內容是:開展房屋建筑和城市基礎設施等工程建設項目(不包括特殊工程和交通、水利、能源等領域的重大工程)審批制度實施全流程、全覆蓋改革。“全流程”,指的是在審批流程上,改革涵蓋工程建設項目審批全過程,從項目立項一直到竣工驗收和市政公用設施接入服務。“全覆蓋”,指的是在工程建設項目審批全過程辦理的事項上,既覆蓋建設工程規劃許可、施工許可等行政許可事項,又覆蓋設計方案審查、施工圖審查等技術審查以及相關中介服務和供水、供電、供氣等市政公用服務等各類事項,推動流程優化和標準化。

  三、改革的總體思路

  我省工程建設項目審批制度改革的總體思路是:以問題為導向倒逼改革,重點解決當前工程建設項目審批手續復雜、審批涉及部門多、審批事項不合理、審批流程不科學、審批體系不健全、審批效率不高,導致企業和群眾辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑等“堵點、痛點、難點”問題;以目標為導向,按照國務院和省委省政府的要求,著力精簡審批事項、優化審批流程,分類推進工程建設項目審批全流程、全覆蓋改革,加快實現統一審批流程、統一信息數據平臺、統一審批管理體系、統一監管方式,打造我省工程建設項目審批“高速公路”。

  四、改革的主要目標

  我省工程建設項目審批制度改革的主要目標分三步走:2019年上半年,全省政府投資項目審批時間壓縮至100個工作日以內,社會投資項目審批時間控制在60個工作日以內,其中,帶方案出讓土地及小型社會投資項目審批時間控制在45個工作日內,省和各地級以上市初步建成工程建設項目審批制度框架和信息數據平臺。到2019年底,基本建成工程建設項目審批制度體系,工程建設項目審批管理系統與相關系統平臺互聯互通。到2020年上半年,基本建成全省工程建設項目審批和管理體系,審批效率進一步提高。

  五、改革的主要任務

  我省工程建設項目審批制度改革的主要任務,概況來說,就是緊緊按照國務院的有關改革部署,全面落實國家提出實現“四統一”的四項總任務,即統一審批流程、統一信息數據平臺、統一審批管理體系、統一監管方式等,結合我省的實際提出20條具體的改革任務和措施,有效地指導全省推進工程建設項目審批制度的全流程、全覆蓋改革。

  六、“統一審批流程”的具體措施

  工程建設項目審批制度改革的核心手段是規范和統一審批流程。國家實施意見對統一審批流程方面提出了總體要求,既涉及審批事項的精簡優化,也提出對審批流程的調整規范。我省《實施方案》在全面落實優化審批事項、制定標準化審批流程的基礎上,進一步結合本省實際,大量吸收各試點地區成熟可行的經驗做法,針對審批堵點、痛點問題,抓準工程建設項目審批全流程中的關鍵環節,提出了11項具體的改革措施:

  一是優化審批事項。《實施方案》提出,綜合采取精減審批事項和條件、下放審批權限、合并審批事項、轉變管理方式、調整審批時序、推行告知承諾制審批等“減、放、并、轉、調、諾”六種手段,全面清理和優化工程建設項目審批事項。其中,在“減”方面,取消了如施工合同備案等5項審批事項并簡化了立項審批、施工許可等事項的前置條件;在“放”方面,明確鞏固強市放權成果,進一步將部分省級審批事項下放各地實施;在“并”方面,將用地規劃許可等9項合并為4項辦理;在“轉”方面,將設計方案多部門審查等事項轉為內部征求意見;在“調”方面,調整市政公用服務等辦理時序;在“諾”方面,對事中事后監管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產生嚴重后果的審批事項,實行告知承諾制。此外,《實施方案》還要求省、各地級以上市分別制定工程建設項目審批事項清單,并實行動態管理。各地級以上市審批事項清單原則上要與省審批事項清單保持一致,超出省審批事項清單范圍的,要報省備案并說明理由。

  二是制訂標準化審批流程。《實施方案》提出,要合理劃分審批階段,將工程建設項目審批流程主要劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段,按照國家要求明確各階段主要審批環節,其他行政許可、強制性評估、中介服務、市政公用服務以及備案等事項納入相關階段辦理或與相關階段并行推進;同時要分類制定標準化審批流程,制定全省工程建設項目審批流程圖示范文本,各地級以上市根據項目類型、投資類別、規模大小等進一步細化,對每個審批階段確定一個牽頭部門負責制定并實施并聯審批管理辦法,組織協調本階段并聯審批,實行“一家牽頭、并聯審批、限時辦結”。

  三是推行區域評估。《實施方案》將過去以項目為單位實施的各類評價評估事項由申請后評審向申請前服務轉變,在自由貿易試驗區、各類開發區、產業園區、新區和其他有條件的區域,推行由政府統一組織有關部門或者委托第三方機構先行開展對壓覆重要礦產資源、環境影響、節能、地質災害危險性、地震安全性、氣候可行性、洪水影響、水資源論證、水土保持、文物考古調查勘探、雷電災害等事項進行區域評估,在土地出讓或劃撥前主動向建設單位告知相關建設要求,相應的事項實行告知承諾制,進一步簡化相關環節,提高審批效率,減輕企業負擔。

  四是建立項目策劃生成和方案聯合評審機制。政府投資項目往往因為前期論證不充分、缺乏部門間協調溝通機制,造成項目無法快速進入實施階段。因此,《實施方案》要求,要制定項目策劃生成管理辦法,建立政府投資項目儲備庫,制定項目入庫、出庫條件。同時,要加強前期工作協調,依托“多規合一”業務協同,由項目主管部門牽頭組織發展改革、自然資源、住房城鄉建設等相關部門提前介入,并邀請行業專家對項目建設的內容、標準、規模等進行聯合評審,穩定工程建設方案,避免后續反復調整,加快項目落地。

  五是推行項目建設條件和管控要求清單制。《實施方案》要求,自然資源部門會同有關部門和市政公用服務企業全面提出項目建設相關管控要求、技術設計要點和市政公用基礎設施連接設計、遷改要求,形成“土地資源和技術控制指標清單”,在土地出讓時一并交付建設單位,并作為項目審批管理、技術審查的主要依據。這項改革措施,便于社會投資項目建設單位盡早全面獲取建設指標要求,將原來需要在規劃設計階段逐項申請才能取得技術控制指標的方式,改由土地出讓管理部門提前統一匯總各部門和單位的技術控制指標,將外部事項轉為內部事項,無需再多頭申請建設條件,促進建設單位取得用地后盡快開展工程設計。

  六是簡化項目立項和用地審批手續。政府投資項目立項過程中政府內部審批環節多、效率低。為提高政府內部審批效率,《實施方案》提出對納入縣級及以上政府投資計劃或經同級政府審定的專項規劃、行動計劃、近期實施計劃等明確的項目,部分改擴建項目以及總投資5000萬元以下的項目,建設單位可先行開展勘察、設計等招標工作,發展改革部門可直接報批可行性研究報告。對總投資1000萬元以下的項目可直接批復初步設計概算。備案類企業投資項目全部實行網上告知性備案。自然資源部門要將劃撥用地項目的選址意見書與用地預審、建設用地規劃許可與建設用地批準手續同步辦理。

  七是優化工程建設許可。《實施方案》要求,能夠用征求相關部門意見方式替代的事項,轉變為政府內部協作事項。在設計方案審查時,建設工程規劃許可證核發部門按需統一、限時征求交通運輸、公安交管、人防、消防、氣象等主管部門意見,其他主管部門不再對設計方案單獨審查。對于帶方案出讓土地的工業項目,不再對設計方案進行審查。用地預審意見可作為使用土地證明文件申請辦理建設工程規劃許可證,解決用地批準手續辦理滯后問題。對工業、倉儲物流項目以及教育、文化體育等公共設施項目,通過推行告知承諾制加快建設工程規劃許可證核發,有效降低制造業項目建設的制度性交易成本,以及加快民生項目建設進度,但審批部門要加強事中事后監管。省住房城鄉建設廳還將研究縮小大中型房屋建筑和市政基礎設施工程項目初步設計審查范圍,探索由建設單位委托省超限高層建筑工程抗震設防專家委員會隨機抽取專家進行抗震設防審查。

  八是實行聯合審圖。將消防、人防、技防等技術審查并入施工圖設計文件審查,相關部門不再單獨進行審查,實現對同一階段的相關技術審查事項整合辦理。同時要加快建設全省多審合一電子審圖系統,實行施工圖設計文件無紙化申報、審查和審核確認,進一步提高辦事效率。探索以建筑類型名錄方式確定審圖項目范圍和審查重點,縮小審查范圍。

  九是簡化施工許可手續。將質量安全監督登記手續與施工許可證核發合并辦理,減少辦事環節。區分不同項目,合理減少施工許可前置條件,對于不涉及新增用地且原有土地有合法用地手續的改建項目,無需提交用地批準手續證明文件;對于不增加建筑面積、建筑總高度、建筑層數以及不涉及修改外立面、不降低建筑結構安全等級和不改變使用性質的改建項目,無需提交建設工程規劃許可證。省住房城鄉建設廳還將研究放寬施工許可辦理的工程投資額和建筑面積的限額標準。

  十是調整市政基礎設施審批和報裝時序。建設單位可在取得施工許可前完成建筑垃圾處置核準、排污許可等手續。工程建設項目涉及的占用、遷改市政基礎設施以及排水、道路、公路、綠地等審批事項,相關部門并行審批、限時辦結。上述措施通過合理調整相關審批時序,更加符合工作實際。將供水、供電、燃氣、排水、通信等市政公用基礎設施報裝手續提前到開工前辦理,竣工驗收后直接辦理接入,解決過去項目建成后遲遲無法通水、通電、通氣等問題,加快項目建成投入使用。

  十一是實行限時聯合驗收和聯合測繪。由同一部門實施的管理內容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項,應當整合為一個審批事項,避免多頭跑、多次辦。要求對規劃、土地、消防、人防、檔案等專項驗收實行統一竣工驗收圖紙和驗收標準,統一組織實施和限時完成,統一出具驗收意見。對竣工驗收涉及的規劃條件核實測量、人防測量和不動產測繪等,實行“一次委托、聯合測繪、成果共享”。省住房城鄉建設廳將牽頭制定聯合驗收管理辦法,明確驗收流程和時限等;省自然資源廳將牽頭制定聯合測繪制度,明確測量技術標準、測繪成果要求和操作流程。

  七、“統一信息數據平臺”的具體要求

  建立統一信息數據平臺是實現工程建設項目審批網上申請、網上審批、網上監管和信息共享的有效途徑,根據國務院辦公廳國辦發[2019]11號文的要求,《實施方案》對我省統一信息數據平臺建設提出兩個方面的要求:1.建立省、市兩級工程建設項目審批管理系統。結合廣東“數字政府”改革建設,依托政務大數據資源,按照“橫向到邊、縱向到底”的原則,建設覆蓋省各有關部門和各地級以上市、縣(市、區)的省級和市級工程建設項目審批管理系統。2.實現信息共享應用。在建成省級、市級工程建設項目審批管理系統的同時,要推進各級審批管理系統與一體化在線政務服務平臺、網上中介服務超市、投資項目在線審批監管平臺等相關系統平臺的互聯互通。

  八、“統一審批管理體系”的具體要求

  “統一審批管理體系”建設實現“四個一”的要求,是落實本次改革措施的最終表現。《實施方案》要求:

  一是“一張藍圖”統籌項目實施,要求各地加快構建“多規合一”的“一張藍圖”和業務協同平臺;

  二是“一個窗口”提供綜合服務,要求各地級以上市、縣(市、區)在政務服務大廳整合設立工程建設項目審批綜合服務窗口,實行“一窗通辦”,并與工程建設項目審批管理系統線上線下融合;

  三是“一張表單”整合申報材料,各審批階段均實行“一份辦事指南,一張申請表單,一套申報材料,完成多項審批”的運作模式;

  四是“一套機制”規范審批運行,要求各地建立健全審批配套制度,明確部門職責,明晰工作規程,規范審批行為,落實改革措施。

  九、“統一監管方式”的具體要求

  為確保工程項目審批制度改革的質量,《實施方案》要求要建立三項監管措施:

  一是強化事中事后監管。建立以關鍵環節、關鍵事項、關鍵對象為監管重點,以“雙隨機、一公開”監管為基本手段,以信用監管為基礎的新型監管機制,并依托工程建設項目審批管理系統強化部門協同監管。

  二是強化信用管理。依托工程建設項目審批管理系統建設信用信息平臺,建立紅黑名單制度,實行信用分類分級管理,構建“一處失信、處處受限”的聯合懲戒機制。

  三是規范中介服務。推動工程建設項目審批相關中介服務機構進駐省網上中介服務超市,指導中介服務機構建立管理規范和標準,優化服務流程,提高服務質量。

  十、保障改革任務落實的主要措施

  這次改革任務重、要求高、時間緊、難度大、綜合性強,抓好組織實施、確保改革各項任務落到實處至關重要。《實施方案》強調從四個方面加強組織保障,確保改革各項任務落到實處。一是加強統籌協調。省人民政府已成立以主要負責同志為組長的工程建設項目審批制度改革工作領導小組,加強對改革工作的領導。牽頭部門省住房城鄉建設廳會同省有關部門加強督促檢查,建立以市場主體感受為重要指標的評估評價機制,并及時總結推廣各地經驗做法。省有關部門加強協作、密切配合、主動作為,共同推進落實各項改革任務。同時,要壓實城市政府改革主體責任,各地級以上市人民政府要成立以主要負責同志為組長的領導小組,強化對本地區改革工作的組織領導,制定本地區實施方案和各項配套制度,細化分解任務、明確部門責任、落實工作措施,確保按時保質完成改革目標。對國家試點城市廣州、深圳市也要求按照國家改革試點要求,繼續深化改革,進一步提高審批效能,創造出更好更大的改革成效。二是加強督促落實。改革的效果最終是在落實中體現,省住房城鄉建設廳要會同省有關部門加強對各地改革工作的督促檢查,建立以市場主體感受為重要指標的評估評價機制,并將有關情況報告省人民政府。各地級以上市人民政府要加大對本地區有關部門改革工作的跟蹤監督,建立改革公開制度,接受社會監督。三是加強宣傳宣傳。要求各地、各部門主動宣傳改革的政策措施、工作進展及成效,增進社會公眾對改革工作的了解和支持并及時回應群眾關切,營造良好改革氛圍。要通過開展集中培訓、網絡培訓和專題培訓等方式,加強對領導干部、工作人員和申請人的業務培訓,提高改革能力和業務水平。


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